Sentencia Corte Suprema
Santiago, veintitrés de abril del año dos mil tres.
Vistos:
En estos autos rol Nº 3306-02 la I. Municipalidad de Vallenar dedujo recurso de casación en el fondo, contra la sentencia de la Corte de Apelaciones de Copiapó, que acogió el reclamo de ilegalidad deducido por don Alex Guillermo Orrego Da Silva, en representación de diversos actores que obtuvieron sentencia ejecutoriada en la causa rol Nº 4.443-93 Juzgado del Trabajo de la ciudad primeramente indicada, ordenando el pago de la asignación especial no imponible del artículo 40 del D.L. Nº 3.551, que, al momento de deducirse el presente reclamo, ascendía a $1.985.772.812. La pretensión de éste consiste en que se ordene incorporar al presupuesto del ente edilicio de que se trata, la referida suma, lo que, como se señaló, fue acogido.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
A) En cuanto a la casación en el fondo:
1º) Que el recurso denuncia la infracción de los artículos 460 letra a) y 461 del Código del Trabajo; 5º letra B, 6º, 82 y 140 letras A y H de la Ley Nº 18.695; 19 y 24 del D.L. Nº 1.263, cuyos textos transcribe. En relación con los preceptos del Código del Trabajo, su transgresión se hace consistir en que los actores de los autos laborales, rol Nº 4.443, iniciaron el cumplimiento forzado para el pago de la obligación, logrando para ello el embargo de bienes, por lo que el pago debía perseguirse a través de dicho proceso y no de este reclamo, porque de seguir co n ese criterio, la Corte terminaría con el juicio laboral que se encuentra en etapa de ejecución, siendo lo normal que éste concluya con la realización de los bienes y el pago de la deuda con el producto;
2º) Que, en lo relativo a las disposiciones de la Ley Nº 18.695, -excepto el Nº 140- se los estima vulnerados, porque se ha dispuesto la modificación del presupuesto municipal vigente, a través de una orden del órgano jurisdiccional, contradiciendo no sólo las disposiciones mencionadas, sino el espíritu del referido texto legal, que regula expresamente los mecanismos de elaboración y ejecución de presupuestos municipales y sus posteriores modificaciones, haciendo intervenir al H. Concejo para la aprobación de los mismos, careciendo entonces de competencia el órgano jurisdiccional;
3º) Que, en cuanto a los preceptos del Decreto Ley Nº 1.263, su vulneración se hace consistir en que la Municipalidad ha respetado cabalmente los principios contenidos en tales disposiciones y, en especial, ha dispuesto recursos en el ítem pago de sentencias ejecutoriadas, cuestión que no reconoce el fallo y que aparece establecido en las actas de aprobación del presupuesto para el año 2002. Además, el presupuesto se ha elaborado sobre bases financieras y acorde con la realidad comunal, incorporando los dineros para solventar todas las obligaciones del municipio y no sólo una de ellas;
4º) Que, en cuanto al artículo 140 de la Ley Nº 18.695, el recurso indica como infringidas, las letras d) y h) (sic), en razón de que la Municipalidad, al elaborar su presupuesto, ha obrado dentro de su competencia, por lo que no pudo operar el reclamo, al no haber infringido ninguna de las disposiciones legales que los sentenciadores señalan, sino que ha actuado conforme a la normativa legal vigente y en uso de sus atribuciones.
En cuanto a la letra h) (sic), se estima vulnerado porque pertenecen a su competencia materias que se encuentran reguladas por ley, que otorga atribuciones privativas a un órgano administrativo y, además, porque no se consideró que se incorporaron recursos al ítem ya indicado, de pago de sentencias ejecutoriadas, y que dicha incorporación debería tener el límite en el cumplimiento de las demás obligaciones de la Municipalidad;
5º) Que, al explicar la forma como las i nfracciones denunciadas han influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo, el recurrente consigna que de no haberse producido y aplicado correctamente la ley, se habría llegado a la conclusión de que el reclamo de ilegalidad debía ser rechazado o declarado inadmisible, por existir una causa laboral pendiente, haber elaborado su presupuesto e incorporado un ítem relativo a pago de sentencias. Así, en lugar de haber resuelto favorablemente el reclamo de ilegalidad, se debió rechazar o declarar inadmisible, con costas;
6º) Que, comenzando con el análisis de la materia propuesta y respecto de las normas del Código del Trabajo impugnadas, hay que consignar que la circunstancia de que ellas establezcan el modo de ejecución de las resoluciones que se dicten en las causas laborales, no constituye impedimento para que quién se crea afectado por alguna acción u omisión de autoridades edilicias, pueda intentar una vía como la presente, cuya finalidad no es sustituir la acción de los tribunales ordinarios, sino que disponer que se incluya en el presupuesto municipal los fondos para hacer los pagos adeudados, cuestión radicalmente diversa de la planteada por las normas indicadas. En efecto, la ejecución de una sentencia tiene que ver con su cumplimiento, el que, en materia laboral, se encuentra sujeta a la normativa referida en los artículos 460 y 461 del Código del Trabajo.
En cambio, la elaboración del presupuesto municipal y la inclusión en él de una suma destinada a conseguir determinado pago es, como se dijo, una cuestión distinta que no tiene que ver con el cumplimiento de la resolución sino de un modo totalmente indirecto, ajeno a la normativa que se analiza, la que, por lo tanto, no se ha vulnerado;
7º) Que, respecto de todas las demás disposiciones estimadas infringidas excepto el artículo 140 de la Ley Nº 18.695-, cabe expresar que conforman una alegación que no se condice con la vulneración de los artículos del Código del Trabajo, antes indicados y se contrapone con las alegaciones vertidas a raíz del capítulo a ellas referidas pues, en efecto, las argumentaciones relativas a lo anterior, se refieren derechamente a la falta de competencia de la Corte para ordenar lo que dispuso, esto es, su falta de capacidad para ordenar el cumplimiento de una resolución judicial. Sin emb argo, las siguientes alegaciones parten aceptando tal posibilidad, pero ahora el recurrente acude al expediente de que la elaboración del presupuesto municipal es de competencia del propio ente edilicio y le niega competencia a la Corte para inmiscuirse en tal materia, lo que implica una contradicción con la materia previamente tratada. En efecto, esta segunda postura implica aceptar lo que se impugnó por la vía de estimar infringidos los artículos del Código del Trabajo que ya se han señalado, y ello lleva al rechazo del recurso de casación deducido, sin que resulte menester el análisis pormenorizado de cada precepto de los señalados;
8º) Que, no obstante lo anteriormente expuesto, hay que agregar que la oportunidad normal para declarar inadmisible un recurso de casación en el fondo es, sin lugar a dudas, aquélla a que se refiere el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil; pero el Tribunal, en uso de sus atribuciones, debe, sin embargo, velar por la corrección formal del procedimiento y puede enmendarlo posteriormente, incluso durante la vista de la causa, y aún en la etapa de acuerdo, si es que con un mejor estudio de los antecedentes, se advierta la necesidad de hacerlo, mediante la dictación de las resoluciones que sean pertinentes;
9º) Que lo expresado es lo que ha ocurrido en el presente caso, en que el recurso de casación de fondo deducido evidencia adolecer de una grave deficiencia en lo tocante a la forma de presentar sus argumentaciones al tribunal, según puede advertirse de su simple lectura, lo que no se compadece con su característica de medio de impugnación de derecho estricto.
Así es, pues, de conformidad con la norma del artículo 772 del recién señalado Código, el escrito en que se deduzca el recurso de casación en el fondo deberá, en primer lugar, expresar en qué consiste el o los errores de derecho de que adolece la sentencia recurrida y, en segundo término, señalar de qué modo ese o esos errores de derecho influyen sustancialmente en lo dispositivo del fallo.
Como se advierte, en la especie, el recurrente mencionó como infringido el artículo 140 letras a) y h) sic- de la Ley Nº 18.695, pero no desarrolló de modo alguno la referida infracción, lo que podría llevar a estimar inadmisible el medio de impugnación jurídico- procesal en estudio, en relación con este precepto; y, además, en virtud de las contradiccones que se han hecho notar;
10º) Que, pese a lo recién concluido que debería poner término a la impugnación-, hay que consignar que el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, en su segundo inciso, dispone que En los casos en que desechare el recurso de casación en el fondo por defectos en su formalización, podrá invalidar de oficio la sentencia recurrida, si se hubiere dictado con infracción de ley y esta infracción haya influido substancialmente en lo dispositivo de la sentencia. La Corte deberá hacer constar en el fallo de casación esta circunstancia y los motivos que la determinan, y dictará sentencia de reemplazo con arreglo a lo que dispone el inciso precedente. Dicho inciso se refiere al contenido del fallo de reemplazo, en caso de acogimiento de una casación de fondo;
11º) Que, en la especie, se ha comprobado la inadmisibilidad de la casación en el fondo por defectos formales, sin embargo, la lectura de los antecedentes de autos lleva al tribunal a analizar la posibilidad de una casación de la misma naturaleza pero de oficio, por las razones que se exponen a continuación;
B) En cuanto a la posible casación de fondo de oficio:
12º) Que, según consta de estos antecedentes, varios profesores formularon el presente reclamo, denunciando la ilegalidad en que habría incurrido el alcalde de la I. Municipalidad de Vallenar, al negarse, mediante el Decreto Exento Nº 3672 de 26 de diciembre del 2001, a proponer y considerar en el presupuesto del año 2001 los fondos necesarios para el pago de la deuda que, por concepto de la asignación establecida en el artículo 40 del Decreto Ley Nº 3551, mantiene con los reclamantes dicho municipio; y que, el 31 de diciembre de 1998, ascendía a $1.985.779.812; deuda que se encuentra reconocida por sentencia ejecutoriada recaída en la causa rol Nº 4.443 del Primer Juzgado de Letras de Vallenar, antes mencionada; y que otro Decreto Alcaldicio Exento anterior -Nº 2115/2000, de 28 de agosto del 2000- había ordenado solucionar.
Acogido a tramitación el reclamo, éste fue, en definitiva, acogido por la Corte de Apelaciones, que consideró ilegal el decreto alcaldicio impugnado, por haber desconocido l a obligatoriedad del pago de esa deuda, dispuesto en una sentencia ejecutoriada y de un decreto alcadicio posterior, dictado en concordancia con ella; y dispuso que el Alcalde incorporara al presupuesto de la Municipalidad de Vallenar, perteneciente al año 2002, en el item pago de sentencias ejecutoriadas y en los períodos sucesivos que corresponda, la deuda en referencia;
13º) Que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley Nº 18.695 de 31 de marzo de 1988, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que regula el recurso de carácter contenciosos administrativo, conocido como Reclamo de Ilegalidad Municipal, éste procede respecto de dos especies de resoluciones u omisiones ilegales de los alcaldes o de sus funcionarios: a) aquéllas que afectan el interés general de la comuna; y b) aquéllas que atañen al interés particular de quien lo interpone.
En el primer caso, en donde el interés general de la comuna resulta menoscabado por las conductas -activas o pasivas- de los mencionados agentes públicos, cualquier individuo, tenga o no comprometido en ello su propio interés, está en condiciones de deducir el reclamo, que se presenta así como una acción popular.
En la segunda de dichas hipótesis, en cambio, cuando las ilegalidades afecten únicamente el interés particular, sólo el agraviado puede deducir la reclamación;
14º) Que, perteneciendo el reclamo a que se refieren estos autos, a la segunda de las categorías enunciadas, habida cuenta de que, por su intermedio, se persigue corregir un comportamiento omisivo del alcalde de la Municipalidad de Vallenar en orden a disponer las medidas destinadas al pago de una deuda que dicho Municipio mantiene con los reclamantes, profesores dependientes de éste, se hace necesario discernir acerca de sí la vía escogida por los reclamantes para el logro de su pretensión es la adecuada a tal finalidad, a la luz de lo prescrito en el acápite b) de la disposición legal antes citada; en otros términos, si éstos, en su calidad de funcionarios municipales, se encuentran legitimados para plantear el presente arbitrio contencioso administrativo;
15º) Que la respuesta a la interrogante así propuesta debe buscarse mediante el examen de la normativa legal que, durante las últimas décadas, ha re gulado lo concerniente al reclamo de ilegalidad, en cuanto instrumento idóneo para impugnar resoluciones u omisiones de los agentes municipales, agraviantes del interés privado de las personas;
16º) Que, desde semejante perspectiva, es preciso recordar que la Ley Nº 11.860 de 14 de septiembre de 1955, sobre Organización y Atribuciones Municipales reguló el reclamo de ilegalidad, por medio de su artículo 115, en cuyo inciso 2º se dispuso que, tratándose de resoluciones u omisiones que afecten sólo el interés particular de una o más personas determinadas, únicamente éstas se encuentran habilitadas para formular el reclamo en mención.
Con posterioridad, se dictó el Decreto Ley Nº 1.289 de 12 de diciembre de 1975, nueva Ley Orgánica de Municipalidades que derogó expresamente la mencionada Ley Nº 11.860 y se preocupó del reclamo de ilegalidad dándole una fisonomía muy similar a la que actualmente presenta-, en el artículo 5º transitorio.
En el párrafo b) este precepto franquea la posibilidad de hacer uso del señalado mecanismo de impugnación a las personas agraviadas con la conducta contraria a la ley del alcalde o de otros funcionarios municipales, agregando en su inciso final que la Corte de Apelaciones, en el mismo fallo que acoge el reclamo, podrá ordenar a la Municipalidad el pago de las remuneraciones municipales no percibidas por el reclamante;
17º) Que, como quiera en los dos cuerpos normativos recién mencionados se reconoce titularidad para reclamar de las ilegalidades que afectan el interés particular a las personas agraviadas, habida consideración del significado amplio que entraña el vocablo persona todo individuo de la especie humana-, no cabía duda que en él quedaban comprendidos los funcionarios municipales, los que se entendían legitimados para deducir el reclamo de ilegalidad en defensa de sus intereses particulares y, en tal sentido, se orientó la jurisprudencia mientras estuvo vigente dicha legislación;
18º) Que, sin embargo, la situación anterior varió con la dictación de la Ley Nº 18.695 de 31 de marzo de 1988, Orgánica Constitucional de Municipalidades, con vigencia al presente, según se pasa a exponer.
Esta regula en su artículo 136 actual artículo 140, en virtud de ajustes posteriores- el reclamo de que se trata en términos parecidos a los del Decreto Ley Nº 1289, pero, al referirse en su acápite b) a la modalidad de impugnación de las ilegalidades que menoscaban el interés privado, y, en lo más específico, a quienes, en su condición de agraviados, pueden interponerlo, en vez de la palabra persona, usa la voz particulares;
19º) Que una apreciación contextual de la norma mencionada, que consagra un instrumento destinado a impugnar resoluciones u omisiones agraviantes del interés privado, que tienen su origen en el seno de una entidad municipal, concretamente, en la conducta del alcalde u otro agente del municipio, lleva a concluir que el vocablo particulares no puede sino entenderse como referido a personas extrañas al organismo municipal, como contrapuesto, por ende, al concepto de funcionario, individuo institucionalmente ligado a él;
20º) Que esta interpretación guarda consonancia con la historia del establecimiento de la Ley Nº 18.695.
En efecto, la Cuarta Comisión Legislativa, en el informe elevado a la Junta de Gobierno acerca del proyecto de esta ley (Boletín Nº 874/06), establece un parangón entre las normas que se proponen y las que se contemplan en el antes mencionado Decreto Ley Nº 1289 sobre el reclamo de ilegalidad, en los términos siguientes:
La diferencia sustancial que dicho recurso tiene respecto del consagrado en el referido decreto ley es que no podrá ser utilizado por funcionarios municipales, como lo ha sido en la actualidad, pues éstos deben ceñirse a las normas estatutarias que se dicten para tales efectos, conforme al principio general que rige en tal materia para los funcionarios de la Administración del Estado.
La Comisión Conjunta no consideró que fuera procedente que los funcionarios municipales utilizaren un procedimiento de excepción para discutir las resoluciones de carácter administrativo que los afectaren. Para lograr el objetivo anterior, se precisó que será cualquier particular el que podrá reclamar, y no cualquier persona, como señalaba el artículo 5º transitorio antes citado (del Decreto Ley Nº 1289) . Ello tomando en cuenta la diferencia que existe entre una persona que reviste la calidad de funcionario municipal esto es, de empleado público- y otra que, como persona, se sitúa frente a la municipalidad como un particular;
21º) Que el Tribunal Constitucional, mediante sentencia expedida el 29 de febrero de 1988, se pronunció favorablemente sobre la constitucionalidad del proyecto de la Ley Nº 18.695, en lo tocante al reclamo de ilegalidad; y, luego de reproducir en su considerando 11º, el texto del informe recién transcrito, expuso en el fundamento 12º: Que de lo expuesto en los considerandos precedentes se infiere que la expresión particular que emplean las letras a) y b) del artículo 83 del proyecto remitido -en referencia al actual artículo 140-. Sólo excluye a los funcionarios del recurso de reclamación, en cuanto a los actos municipales que les afecten o agravien en su calidad de tales, esto es, como consecuencia de la relación estatutaria que los une con los respectivos municipios; pero no los margina como titulares legítimos para reclamar de la ilegalidad de las resoluciones de otra índole, en los mismos términos y condiciones que las demás personas, tanto porque, en ese evento actúan como simples particulares como, porque así lo demuestra con nitidez la historia fidedigna del establecimiento de la norma.
Y agrega: Que así interpretada la expresión particular, en su verdadero sentido y alcance, el artículo 83 del proyecto remitido léase artículo 140 actual de la ley, según antes se dijo- no merece reparo constitucional, ya que es lícito que la legislación tienda a uniformar los sistemas de protección jurisdiccional de los derechos que a los funcionarios públicos les confieran sus respectivos estatutos.
De esta manera, las personas que tengan la calidad de funcionarios municipales no sufren menoscabo en el ejercicio de sus derechos ni tampoco se produce desigualdad jurídica alguna, con motivo de la norma contenida en el artículo 83 del proyecto 140 de la ley-. Ellos, en cuanto a las resoluciones municipales que los afecten en su calidad de funcionarios, gozarán de los recursos que contemple el llamado Estatuto Administrativo de los Empleados Municipal es a que se refiere el artículo 32 del proyecto y, mientras tal cuerpo de leyes se dicte, continuaran afectos a las normas estatutarias actualmente en vigor (artículo 3º transitorio del proyecto) .
Por su parte, en cuanto a los actos municipales ajenos a la relación estatutaria, dispondrán de los recursos que el artículo 83 en estudio 140 de la ley- les concede como simples particulares;
22º) Que, en el mismo orden de ideas, debe agregarse que, en el texto de la Ley Nº 18.695 que, prácticamente, reproduce las disposiciones del Decreto Ley Nº 1289 sobre el reclamo de ilegalidad- no se contempla la posibilidad, que se preveía en el inciso final de este último cuerpo normativo, en orden a que, en la sentencia que diera lugar al reclamo, se ordenase a la Municipalidad el pago de remuneraciones municipales no percibidas por el reclamante;
23º) Que la calidad de funcionarios municipales que ostentan los reclamantes de autos, en su condición de profesionales de la educación, que prestan servicios en establecimientos educacionales dependientes del Municipio de Vallenar, se encuentra consagrada en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 1 de 10 de septiembre de 1996 del Ministerio de Educación, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 19070; cuerpo normativo que regula la carrera docente y establece la relación estatutaria de los profesionales mencionados con los municipios de que dependen; sin perjuicio de hallarse, además, afectos a las disposiciones del Código del Trabajo, en el ámbito propiamente laboral de sus relaciones con la entidad empleadora; siendo precisamente esta última situación la que aparece en estos antecedentes, en que los profesores demandantes han pretendido cobrarle al municipio empleador, por medio de un juicio del trabajo, la asignación establecida en el artículo 40 del D.F.L Nº 3551 de 2 de enero de 1981;
24º) Que, asentadas como premisas en los razonamientos que anteceden, tanto la inviabilidad del reclamo previsto en el artículo 140 de la Ley Nº 18.695, bajo la modalidad de su letra b), por parte de empleados municipales como el hecho de que quienes lo han planteado en estos autos invisten semejante condición; no cabe sino concluir que este arbitrio no resulta en la especie jurídicamente procedente, por cuanto los actores referidos carecían de legitimación para proponerlo;
25º) Que, por otra parte, es de toda evidencia, que en autos se ha pretendido por los actores valerse del reclamo de ilegalidad como un mecanismo instrumental dentro del procedimiento de ejecución de una sentencia pronunciada en un juicio del trabajo; finalidad que no se corresponde con el objetivo asignado por el legislador al medio de impugnación en examen;
26º) Que, como corolario de las consideraciones que se han desarrollado, al haber acogido la sentencia recurrida el reclamo de autos ha incurrido en manifiesto error de derecho, desviándose de la recta interpretación del artículo 140, letra b) de la Ley Nº 18.695; error que, como resulta obvio, ha influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo, habida cuenta de que, si se hubiera comprendido por parte de quienes lo pronunciaron, el correcto alcance y sentido de la norma en referencia, el reclamo de ilegalidad habría sido desestimado;
27º) Que, en las circunstancias expuestas, procede que esta Corte, por reunirse los presupuestos requeridos para ello, haga uso de la facultad que le reconoce el artículo 785 inciso 2º del Código de Procedimiento Civil, invalidando de oficio la sentencia recurrida.
Y de conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767, 785 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara: a) Que es inadmisible el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de fs.156, respecto de la sentencia de dieciséis de julio del año dos mil dos, escrita a fs.146; y b) Que se casa de oficio la misma sentencia, la que por consiguiente es nula y se la reemplaza por la que se dicta a continuación.
Regístrese.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Oyarzún.
Rol Nº 3.306-2.002.
Sentencia de Reemplazo Corte Suprema
Santiago, veintitrés de abril del año dos mil tres.
En cumplimiento de lo que dispone el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguiente sentencia de reemplazo.
Vistos:
Se reproduce la sentencia impugnada, con excepción de sus motivos octavo a undécimo, que se eliminan;
Se reproducen, asimismo, los motivos duodécimo a vigésimo séptimo del fallo de casación que antecede.
Y teniendo, además, presente:
Que, tal como se expresó en la sentencia de casación de precede, los actores carecen de legitimación activa para accionar en la presente causa, desde que pretenden resolver problemas propios, pendientes con el Municipio de Vallenar, al margen de lo que estatuye el artículo 140, letra b) de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, Nº 18.695, cuestión que necesariamente han de ventilar en la sede y procedimientos que correspondan, como actualmente lo están haciendo, pues, admitir lo contrario, implicaría además desnaturalizar el reclamo o recurso de ilegalidad, admitiendo su utilización para fines ajenos a aquéllos para los que está previsto en la disposición legal precitada, que no son otros que evitar agravios o arbitrariedades de funcionarios municipales, contra particulares.
De conformidad, asimismo, con lo dispuesto en el artículo 140, letra b) de la tantas veces referida Ley Nº 18.695, se deja sin efecto la sentencia recurrida, de dieciséis de ju lio del año dos mil dos, escrita a fs.146, y se declara que se rechaza el reclamo de ilegalidad deducido en la presentación de fs.32, formulado por don Alex Guillermo Orrego Da Silva, en representación de las personas referidas en el mandato de fs.12.
Regístrese y devuélvase.-
Redacción a cargo del Ministro Sr. Oyarzún.
Rol Nº 3.306-2002.-
