Sentencia Corte Suprema
Santiago, veintidós de mayo del año dos mil tres.
Vistos:
En estos autos rol Nº 4755-01, la recurrente Inmobiliaria Paidahue S.A. dedujo recurso de casación en el fondo contra la sentencia de la Corte de Apelaciones de esta ciudad, que rechazó el reclamo de ilegalidad deducido contra la I. Municipalidad de Santiago, en relación con la Resolución Nº 1-36 de 13 de enero de 1999, dictada por el Director de Obras, que declaró la inhabilidad del inmueble ubicado en San Isidro Nº 92, donde funciona una playa de estacionamiento de vehículos, el que estima ilegal.
Encontrándose los autos en estado, se trajeron en relación.
Considerando:
1º) Que la recurrente denuncia la infracción, en primer lugar, de la letra c) del artículo 5º de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, modificada por la Ley Nº 19.425 de 27 de noviembre de 1995. Luego de transcribir el motivo noveno del fallo impugnado, señala que la vulneración se encuentra en la circunstancia de que las normas en comento perseguían liberar las calles y avenidas de estacionamientos, no los recintos o propiedades privadas destinadas a dicha finalidad y trae a colación el Mensaje del Presidente de la República, para luego señalar que la solución es la de destinar a estacionamientos el subsuelo de los bienes nacionales de uso público, con lo que se evita que el mayor parque vehicular absorba zonas de superficie que deben dedicarse a la circulación. Insistiendo en la historia fidedigna de la ley, es tima que la Corte de Apelaciones interpretó erróneamente la finalidad del artículo 1º de la Ley 19.425, ya que no puede sostenerse que la recurrida tenga facultades para eliminar o restringir los estacionamientos ubicados en propiedad privada, cercanos a un estacionamiento concesionado, sino sólo liberar las calles y avenidas de aparcaderos;
2º) Que en un segundo capítulo, la casación denuncia la infracción del artículo 145 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, por equivocada interpretación, sosteniendo que dicho precepto autoriza a los municipios a declarar la inhabilidad de una obra en ciertos casos, ninguno de ellos aplicable al de la especie, haciéndose torcida aplicación de dicha norma. Luego de repasar el contenido de la misma, señala que la sentencia razona sobre la base de una transcripción de los incisos 2º, 3º y 4º de dicha norma, omitiendo el 1º, lo que revela la confusión en que se incurrió, porque los primeros no tienen relación con esta materia, al referirse a las modificaciones de destino de inmuebles destinados a vivienda, lo que no es el caso y, además, porque la inhabilidad está referida a la infracción al primer inciso y no a los siguientes.
Agrega que es cierto que existe una sanción de inhabilidad, pero no pueden, los municipios, imponerla en casos no previstos en la ley, ya que se refiere sólo a los inmuebles que no tengan recepción definitiva total o parcial, que no es el caso de la especie, en que la recurrente sí contaba con permiso. Además, la sanción de inhabilidad es temporal, siendo posible de alzar si se cumple con el requisito de obtener la recepción, con la que ya contaba y no debía obtener nada, porque, además, el inmueble estaba ubicado dentro del área de protección del concesionario;
3º) Que, en el tercer capítulo, la recurrente denuncia la vulneración de los artículos 20, letra c), 24 Nº 5, letra b) y 5º, letra d) de la Ley Nº 18.695, todos, afirma, equivocadamente interpretados. Hace referencia al motivo quinto del fallo y comenta que los sentenciadores estaban obligados a revisar si el Director de Obras aplicó sus facultades a un caso previsto por la ley, facultades que no discute, pero, agrega, debe hacerlo dentro del marco de la ley, sin abusar de sus facultades, aplicándolas a un caso no previsto por ella, como h a ocurrido en autos, según aparece del análisis efectuado, de las normas sobre concesión del subsuelo urbano y artículo 145 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones;
4º) Que, en un cuarto capítulo, el recurso denuncia infracción al artículo 7º de la Constitución Política de la República, en relación con el artículo 136 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (sic) en la actualidad es el 140-, que se habría perpetrado porque los jueces se habrían limitado a analizar si existía en la ley la sanción de inhabilidad y si la municipalidad tendría la facultad de imponer dicha sanción. El reclamo de ilegalidad obligaba a fallar mas allá de un mero examen formal de la competencia de los municipios, debiendo haberse pronunciado acerca de la inhabilidad de fondo, consistente en una torcida aplicación de la ley o desviación de poder. Luego de comentar el contenido de ambos preceptos, señala que el perteneciente a la Carta Fundamental, contiene el principio de legalidad, que implica actuación dentro de la competencia y en la forma prescrita por la ley, por lo que no sólo es ilegal lo actuado por la Municipalidad cuando escapa de lo establecido formalmente como de su competencia, sino también cuando viola la ley, al aplicarla de forma que pugna con su finalidad, sentido e historia de su establecimiento. Trae a colación la doctrina de un autor para ilustrar este capítulo;
5º) Que, en una quinta sección, se denuncia la infracción de las normas de interpretación de la ley, contenidas en los artículos 19 y siguientes del Código Civil, que se basa en que los sentenciadores habrían incurrido en error de derecho al interpretar las normas que analizó previamente, omitiendo toda consideración a su sentido, historia fidedigna y contexto, avalando lo que ha denominado aplicación torcida de la ley;
6º) Que, al señalar la forma como los errores de derecho denunciados influyeron sustancialmente en lo dispositivo de la sentencia, el recurso señala que de haberse aplicado en su real sentido y alcance las normas analizadas, se habría concluido que la municipalidad recurrida incurrió en ilegalidad al haber declarado la inhabilidad del inmueble de que se trata, debiendo haberse estimado que existía una aplicación tergiversada de la ley y, en consecuencia, una ilegalidad, debiendo acoger el recurso y dejando sin efecto la resolución impugnada, declarando el derecho que le asiste a la recurrente de demandar los perjuicios que la actuación que reprocha, le ha ocasionado;
7º) Que, en relación con la materia en discusión, conviene precisar su contenido. Se dedujo el recurso que se analiza, contra la Resolución del Director de Obras de la I. Municipalidad de Santiago, Nº 1-36, rechazado el que se interpuso ante el Alcalde respectivo (fs. 23).
Esta Resolución consigna, en su encabezado: Resolución de Inhabilidad, calle San Isidro Nº 92. Tiene presente las disposiciones del Reglamento Alcaldicio Nº 13, de 11 de marzo de 1981, artículos 20, 21 y 145 de la Ley General de Urbanismo y construcciones y en su parte considerativa, expone que en dicha dirección existe una Playa de Estacionamiento, funcionando sin el permiso municipal correspondiente. Concluye con la declaración de Inhabilidad y prohíbe dar uso alguno a dicho inmueble.
Del mismo municipio emanan también el Ord. Nº 2162, respecto de esa propiedad, por la que se pone en conocimiento del Sr. Inmobiliaria Paidahue que no se otorgará patente a su establecimiento el año 1999, en razón de que se dictó la Ley Nº 19.425, cuyo objetivo, se indica, fue la gradual reducción del estacionamiento del vehículo privado de la superficie, para liberar espacios en la misma y no generar nuevas demandas, reasignando los sitios para estacionar, creando para ello un área de protección donde se encuentran los Estacionamientos Subterráneos, la que se indica;
8º) Que, por otro lado, se dictó el 11 de febrero de 1999, por el Alcalde recurrido el Dcto. Secc. 2da. Nº 105, que dispuso la Clausura de la playa de estacionamiento de que se trata, por contravenir disposiciones del artículo 124 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, habiendo caducado su permiso de obra y en virtud del artículo 161 de la misma ley.
Como se advierte, se trata de una serie de resoluciones concatenadas, que obedecen a un mismo patrón, según se indicó, consistente en la construcción de estacionamientos subterráneos y sus correspondientes áreas de protección;
9º) Que, sobre esta base es que ha de analizarse la casación deducida respecto de la sentencia, que estimó que ninguna de las actuaciones administrativas indicadas se puede estimar ilegal, porque se fundan en la Ley Nº 19.425, que modificó la Ley 18.695, no obstante que el reclamo se dedujera solamente contra la Resolución ya individualizada.
En cuanto a la primera norma estimada vulnerada, el artículo 5º letra c) de dicho texto legal, se ubica en el párrafo segundo del Título I, sobre funciones y atribuciones de las Municipalidades, que señala a la letra: Para el cumplimiento de sus funciones las municipalidades tendrán las siguientes atribuciones esenciales: ...c) Administrar los bienes municipales y nacionales de uso público, incluido su subsuelo, existentes en la comuna, salvo que, en atención a su naturaleza o fines y de conformidad a la ley, la administración de estos últimos corresponda a otros órganos de la Administración del Estado. En ejercicio de esta atribución, les corresponderá, previo informe del Consejo Económico y Social de la comuna, asignar y cambiar la denominación de los tales bienes. Asimismo, con el acuerdo de los dos tercios de los concejales en ejercicio, podrá hacer uso de esta atribución respecto de poblaciones, barrios y conjuntos habitacionales, en el territorio bajo su administración;
10º) Que la disposición es de una claridad meridiana y, efectivamente, habilita a los municipios para actuar como, en el presente caso, ha ocurrido, en que se ha hecho uso de una facultad de administrar los bienes bajo tutela de la entidad edilicia de la comuna de Santiago. Siendo el sentido de la norma claro, no es necesario acudir sino al inciso primero del artículo 19 del Código Civil, que dispone que Cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu.
En efecto, en el presente caso, el municipio de Santiago está habilitado para estructurar y poner en marcha un plan de circulación vial de vehículos motorizados, lo que necesariamente incluye el aparcamiento de los mismos, que debe concretarse mediante resoluciones, tal como ha ocurrido. En la especie, resulta claro que se ha implementado una política vial de carácter global para la comuna de Santiago, desde cuya perspectiva, las denominadas playas de estacionamiento, no son sino sitio s eriazos emplazados en el centro urbano, por regla general sin pavimentar y que funcionan en precarias condiciones, que se usan para estacionar, bajo la modalidad de arriendo por determinado período de tiempo, vehículos del tipo indicado, deben desaparecer y ser reemplazadas por construcciones, que es lo que viene a ser el uso natural del suelo de tipo urbano, de conformidad con las normas de los artículos 52 a 56 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones . Es lo que ha ocurrido en el caso de autos, en que la resolución 1-36 tuvo su fundamento en la falta de permiso de obras y ello motivó que no se renovara la patente y finalmente, a que el Alcalde clausurara el sitio de que se trata, todo motivado por lo ya dicho: formalmente, no se reúnen los requisitos pertinentes para funcionar y, desde la perspectiva del fondo, por la implementación de una política de transporte o circulación urbana, lo que se deriva de las demás actuaciones no reprochadas en el reclamo-. Ello quedó asentado en el fallo impugnado, aun cuando con distintas palabras, y no puede este tribunal aceptar todas las argumentaciones tendientes a privar de las facultades que el artículo que se analiza, ha entregado a los municipios, bajo el pretexto de analizar la historia de su dictación, pues ella se torna irrelevante frente al tan claro tenor del mismo, como se indicó. Esto es, no resulta efectivo que la norma tenga como finalidad liberar tan sólo las calles y avenidas de estacionamientos y no las propiedades privadas, como se alega, porque ello no está indicado en la ley y si la ley no lo señala, no puede la autoridad discriminar, sin vulnerar el principio contenido en el artículo 6º de la Carta Fundamental. Además, lo anterior no puede ser incluido en la casación, como cuestión nueva, porque como se ha venido diciendo lo reclamado sólo fue la Resolución Nº 1-36 y no las demás actuaciones;
11º) Que la segunda infracción denunciada se refiere al artículo 145 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, cuyo primer inciso dispone que Ninguna obra podrá ser habitada o destinada a uso alguno antes de su recepción definitiva, parcial o total. El inciso segundo se refiere a los inmuebles destinados a vivienda y el tercero, a la destinación, cuestión que carece de trascendencia en este caso. Sin embargo, el inciso final d e dicho precepto sí que tiene importancia, en cuanto estatuye que Sin perjuicio de las multas que se contemplan en el artículo 20, la infracción a lo dispuesto en el inciso primero de este artículo podrá sancionarse, además, con la inhabilidad de la obra, hasta que se obtenga su recepción y desalojo de los ocupantes, con el auxilio de la fuerza pública, que decretará el Alcalde, a petición del Director de Obras Municipales.
La inhabilidad y desalojo, indudablemente que implican una virtual clausura del inmueble, sentido que es el que hay que dar a dicho precepto que, de otro modo, no tendría aplicación práctica;
12º) Que, sin embargo, es aún más claro y categórico el artículo 161 del texto legal ya precisado, según el cual La Alcaldía podrá clausurar los establecimientos o locales comerciales o industriales que contravinieren las disposiciones de la presente ley, de la Ordenanza General y de las Ordenanzas Locales. Esto es, si se ha declarado la inhabilidad de un inmueble, lógicamente que el Alcalde queda facultado para disponer su clausura, lo que ha de quedar claro aun cuando no es lo que se ha atacado en forma directa mediante el presente reclamo, pues la estrategia que se usó se basa en atacar la previa inhabilidad. Lo anterior también tiene lugar en el caso del artículo 58 de la Ley de Rentas Municipales;
13º) Que se ha pretendido por el recurso que dicha norma se habría infringido al aplicarse los incisos segundo y tercero y no el primero y el último, que son los pertinentes, acusándose al fallo de incurrir en confusión. Afirma que la infracción se habría producido porque la sanción de inhabilidad se refiere a los inmuebles sin recepción definitiva, total o parcial, que no es el caso de la reclamante, que sí contaba con permiso y recepción.
Sin embargo, tales afirmaciones se encuentran con dos escollos. El primero, que en el fallo no quedó constancia ninguna de que el inmueble materia del conflicto contara con el permiso o recepción, como se alega; esto es, ello no constituye un hecho de la causa, y por otro lado, aun de contar con el permiso, tampoco quedó establecido como hecho del proceso que se hubiere pagado la patente municipal, ambos requisitos distintos, como se verá más adelante, de tal manera que, aunque se estimare que se incurrió en error de derecho, no podría acogerse la casación, al no existir un hecho sobre el cual construir una sentencia de reemplazo, que acoja el recurso de ilegalidad.
El segundo impedimento es de orden legal y se refiere a que, tal como lo dice la propia recurrente, la playa de estacionamiento se encuentra ubicada dentro de una zona de protección de un establecimiento de estacionamientos subterráneos y por ello, no podía renovársele la patente, como ocurrió en los hechos, porque tal situación se enmarcó en torno a la implementación de una nueva política de circulación vehicular en el sector urbano;
14º) Que, por otro lado cabe reiterar que la no renovación de la patente es un hecho de la causa y, de conformidad con el artículo 26 de la Ley de Rentas Municipales, (en relación con el artículo 24) no podía la recurrente continuar con el giro de sus actividades no obstante poseer un permiso, como aduce, porque el permiso o autorización para funcionar y la patente no son una sola y misma cuestión, como se deriva de dicho precepto. El hecho claro es que el local cuya inhabilidad se decretó y luego se clausuró carecía de patente y no se indicó lo contrario en la sentencia que se ha impugnado. A mayor abundamiento, se había declarado la inhabilidad por problemas relativos a la construcción de las obras indispensables para el funcionamiento y no por otra razón;
15º) Que, precisado como ha quedado el problema, que se reduce a dos aspectos: la declaración de inhabilidad decretada por el Director de Obras del Municipio recurrido y la orden de clausura ordenada por el Alcalde del mismo, por no poseer patente, por un lado y la ubicación del inmueble de que se trata dentro de la zona de protección de un establecimiento de estacionamientos subterráneos, las siguientes infracciones que se han imputado al fallo de autos, carecen por entero de trascendencia. En relación con las facultades del Director de Obras, el propio recurso no las discute (capítulo tercero del recurso de casación) pero acusa al recurrido de no usarlas dentro del marco de la ley, abusando de sus facultades y aplicándolas a un caso no previsto. Lo anterior no resulta efectivo y, además, pierde toda importancia, desde que se las fundó en la infracción del artículo 145 de la Ley de Urbanismo y Construcciones y ya se advirtió y concluyó en que esta norma no fue vulnerada;
16º) Que, en la especie no ha habido tampoco, vulneración del principio de legalidad, como se acusa a la autoridad municipal, en relación con el reproche al fallo de haberse preocupado tan sólo del aspecto formal del problema, obviando el asunto de fondo del mismo.
Lo anterior no es efectivo porque de la revisión del fallo, se constata que no se ha limitado a un examen puramente formal del reclamo, pudiendo concordarse sí con el recurrente, en orden a que no ha sido muy abundante en argumentaciones, pero no obstante contiene los fundamentos suficientes y la conclusión es una y clara, en cuanto se rechazó el reclamo deducido, contra la Resolución tantas veces indicada.
Y si el reproche se formula en lo tocante a sus considerandos, como antes se dijo, ello no es materia de una casación de fondo, sino que de forma, vicio consistente en carecer una sentencia de fundamentos de hecho o de derecho (artículo 768 Nº 5 en relación con el artículo 170, ambos del Código de Procedimiento Civil), nulidad formal que, de todos modos, en el presente caso, no tendría cabida por así disponerlo expresamente la ley;
17º) Que, finalmente, las infracciones a la normativa sobre hermenéutica legal no se produjeron, a la luz de lo expresado, porque todas las disposiciones estimadas infringidas fueron cabalmente entendidas y se les dio recta aplicación;
18º) Que, todo lo anteriormente expuesto lleva a la conclusión de que no se han producido las vulneraciones de ley que se denunciaron, por lo que el recurso debe ser desestimado.
De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechaza el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de fs.81, contra la sentencia de diez de octubre del año dos mil uno, escrita a fs.74.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Abogado Integrante Sr. José Fernández Richard.
Rol Nº 4.755-2.001.
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